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黎元洪的北京政.府，所面临的最大问题还是财政，也就是没钱。这不是个新问题，因为北京政.府早就陷入财政破产的边缘。
黎所以任命英美派外交家顾维钧为财政讨论委员会委员长，目的就在于取得西方国家的大借款。
奉直战后，英、美、法三国公使曾开会研究，有意在财政上援助北京政.府实现南北统一。
日本为了要消除它曾经援助奉系的嫌疑，也同意参加。
但是。日本和西方国家在对华问题上的矛盾重重，西方国家内部很多问题也不一致，使得借款一拖再拖。
北京政.府由于借款迟迟拿不到，军饷便不能按时发放，全国各地到处发生兵变。光是七八两个月之间，保定、卫辉、热河等地就传来一片兵变之声，北京也被波及。特别是江西，连续发生了多次的兵变，引起外交团一再提出严重的抗议。
北京政.府各部的公务员终日忙于索薪，全体教职员因断炊而罢课，北京城内到处都是诉苦和哭穷之声。
七月十五日，陆军部被裁人员七百余人组织索薪团，包围国.务.院。黎元洪正在列席国务会议，匆忙地避开。
那位号称“活包公”的财政总长董康，跑迟了一步，竟被请愿索薪的人员揪住。纱马褂被扯破，近视眼镜被打落，眼皮也被擦破了，还挨了三下耳光，吓得他狂呼救命。
事件过后，“活包公”觉得这个“穷”官实在是没有当头，第二天就提出辞呈，坚决求去。
各地的钱收不上来，外边的款一时间借不到，所谓巧妇难为无米炊，黎元洪能有什么办法？
交通总长高恩洪拟以京奉、京汉、京绥、津浦四路作抵，进行三亿元的“统一”大借款。面对这样一个风雨飘摇中的政.府，四国银行团如何能没有顾虑，研究来研究去，也下不了决心做这笔生意。
内阁本是由颜惠庆暂时代理，颜只答应看守到八月一日国会复会那一天为止。
黎元洪一直想在南方找一位人出来，以达成形式上的南北统一。
他原本想请的伍廷芳，此时已经病亡。黎又想到南方的另一位“名流”唐绍仪，想请他北上组织内阁，以便促进统一。
七月下旬黎派金永炎先后到保定和洛阳，就请唐绍仪组阁一事，去征求曹、吴两位老板的意见。
曹、吴都很客气，表示内阁总理应由元首选派，他们决不干涉。
曹锟提出高凌霨为交通总长，汪士元为财政总长，张绍曾为陆军总长，其余阁员概不过问。
吴佩孚补充了一个人，就是请曹同意仍由高恩洪留任交通总长，而将高凌霨调任为财政总长。
七月三十一日，黎元洪派王宠惠暂行代理内阁总理。
八月五日，黎正式发表唐绍仪的组阁令，唐未北上前仍由王宠惠暂代。
阁员名单如下：
外交总长顾维钧
内务总长田文烈
财政总长高凌霨
交通总长高恩洪
陆军总长张绍曾
海军总长李鼎新
司法总长张耀曾
教育总长王宠惠
农商总长卢信
黎认为这个新阁算是各方兼顾了，曹、吴两位大老板的人都放在了重要位子上，卢信是唐绍仪的亲信，张耀曾属政学系。为了慎重起见，在提出卢信和张耀曾时，黎还和府中策士饶汉祥、韩玉辰等讨论过，他们认为元首有组织内阁的特权，不必事事请教别人。黎又把阁员名单和国会议长吴景濂仔细研究过，取得了吴的同意后才正式公之于众。
组阁命令发表后，唐绍仪在广东香山原籍不肯“出山”，高凌霨因为财政没有办法，也不敢出任，张绍曾则意存观望，田文烈宣称不愿与人竞争而不肯就职，于是这个新阁仍是残破不全。
黎为了避免别人说他干涉内阁行政，不再列席阁务会议。
八月八日，代理国务总理王宠惠举行政治宴会，在宴会中内务次长兼代部务的孙丹林，拿出吴佩孚的七日和八日两通电报给大家传看。
吴的七日电云：“晓峰（金永炎）来，商组阁事，对唐决不赞成，以维持现状为宜。如颜不愿续，以亮畸（王宠惠）代揆，高交（指高恩洪的交通总长）不动，张长陆军，余请元首斟酌。李印泉（李根源）、张西（张耀曾）、谷九峰（谷钟秀）诸君，（按上三人均为政学系），川、滇、粤与之向有恶感，现正力谋统一，未便入阁。”
吴的八日电云：“适接公府歌电，唐阁已发表。查唐主上海八年和会，外间啧有烦言，张西入阁，妨碍川、滇、粤统一；卢信为... -->>
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